Mikä siis tapahtuu?

Osana sote- ja maakuntauudistusta siirtyy historiallisen suuri määrä tietojärjestelmiä ja tietojärjestelmäbisnestä kunnilta maakunnille. Tämä tarkoittaa noin 5000-10000 alihankkija- ja palvelusopimusta. Tietojärjestelmien hallintaa varten perustetaan yhtiömuotoinen ICT-palvelukeskus maakuntien ja valtion yhteisomistajuuteen. Palvelut on tarkoitus yhtenäistää kilpailuttamalla ja tuottamalla uusia järjestelmiä. Siirto on haastava toteuttaa sekä edellyttää valtiolta mittavaa rahallista panosta vähintään ensimmäisen 5-10 vuoden aikana. Lopullista aikataulua tai tarkkoja kustannuksia on tällä hetkellä vaikea arvioida.

Eduskunnan, hallituksen ja maakuntien ohjaus

ICT-palveluja tuotetaan maakunnille palvelukeskuksen toimesta. Osalle näistä palveluista säädetään eduskunnan toimesta käyttövelvoite. Tämä tarkoittaa, että jos esimerkiksi potilastietojärjestelmistä on määrätty käyttövelvoite niin maakunnan tulee valita sellainen tai sellaiset ICT-palvelukeskuksen tarjoamista vaihtoehdoista. Riippuu palvelusta onko tarjolla yksi tai useampi vaihtoehto. Nykyiset suunnitelmat koskevat vain perustietotekniikkaa ja toimialariippumattomia järjestelmiä, mutta todennäköisesti myös toimialariippuvaisten eli esimerkiksi sote-järjestelmien kohdalla tullaan toimimaan näin.

Tämä tarkoittaa sitä, että eduskunta määrittää maakuntien ohjelmistohankintaa ja suomalaisen it-teollisuuden kehittymistä strategisesti. Se on hyvä asia. Eduskunnan tulisi painottaa pienempiä, yhteensopivia osaratkaisuja suurten maailmanlopun järjestelmien sijaan. Avointa lähdekoodia suljetun sijaan, avointa dataa suljetun datan sijaan, avoimia rajapintoja suljettujen sijaan sekä hankintoja paikallisilta pk-it-yrityksiltä kansainvälisten tai kansallisten suurtoimijoiden sijaan. Toimittajaloukkujen ja monopolien syntyminen tulee estää. Avoimena kysymyksenä on, kuinka nämä tavoitteet kannattaa muotoilla asetukseksi tai laiksi.

Eduskunnan lisäksi myös hallitus varaa lainsäädännössä itselleen mahdollisuuden päättää asioista. Hallitus voi päättää sitovasti maakuntien suurista järjestelmähankinnoista ja investoinneista sekä nykyisten järjestelmien muutoksista.

ICT-palvelukeskus on 90% maakuntien (ja 10% valtion) omistama, joten myös ne pääsevät vaikuttamaan palvelutarjontaan ja ohjaamaan sitä itselleen mieleisemmäksi. Riskinä tässä on, että maakunnat tekevät kustannuspaineessa lyhyen tähtäimen halpoja ratkaisuja ja laiminlyövät ekosysteemien ja arkkitehtuurien pitkäjänteisen kehittämisen. Vain pitkäjänteisellä työllä saavutetaan halutut hyödyt.

Julkiset tietojärjestelmät ja yhtenäistämisen edut

Julkisten palveluiden tietojärjestelmien kehittäminen on ollut melko sekavaa ja sotkuista puuhaa. Eri toimijat ovat vuosikausien ajan erityisesti kuntapuolella toimineet turhan itsenäisesti järjestelmien hankkijoina, mistä johtuen järjestelmät ovat usein keskenään yhteensopimattomia ja työntekijät tekevät usein paljon turhaa työtä huonoilla työvälineillä.

Syitä nykytilanteeseen on monia. Kuntien ja virastojen itsehallinto ja koordinaation puute on osaltaan mahdollistanut sen, että tietojärjestelmien kehittäminen ei ole aina edennyt kokonaisuuden kannalta optimaalista reittiä. Toisaalta hankintaosaaminen, käytännöt ja käytettävissä olleet resurssit eivät ole mahdollistaneet pitkällä aikavälillä tarkasteltuna parhaaseen lopputulokseen pääsemistä. Tietojärjestelmien hankkiminen on myös laajaa osaamista vaativa prosessi, johon liittyvää osaamista ei ole välttämättä aina löytynyt poliittisesta johdosta.

Hankintalain kanssa ongelma on usein ollut myös se, ettei sen suomia mahdollisuuksia ole osattu käyttää oikein. Myös myyjä on osannut laskea pisteytysrajat ja käyttänyt niitä omaksi edukseen. Laatukriteerit ovat usein liian löyhästi määritellyt ja tarjoajan on usein helppo saada laatukriteeristön kaikista kohdista täydet tai lähes täydet pisteet. Tämä johtaa vain vähäisiin eroihin tarjoajien välillä laadun arvioinnissa, jolloin ainoaksi todelliseksi eroksi jää hinta. Nykyään onneksi vanhan kokemuksen käyttö ei ole niin kiellettyä kuin ennen. Hankintaa toteuttava kunta on myös monesti rajannut kilpailua huonosti muotoilluilla ehdoilla, joka on johtanut kilpailun rajaamiseen ja epäedulliseen hinnan nousuun.

Sote ICT:n eräs keskeinen lupaus on sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmien yhtenäistäminen ja kehittämisen järkeistäminen. Järjestelmien hankinnan ja kehittämisen keskeisten periaatteiden määrittelyllä ja hankintojen strategisella ohjauksella on keskeinen merkitys siihen, saavutetaanko sote-ICT:lle asetetut tehostamistavoitteet vai ei.

Millä periaatteilla julkisia järjestelmiä tulisi kehittää?

Suuret suljetut järjestelmät ovat monella tapaa ongelmallisia, koska ne vaikeuttavat tai kokonaan estävät uusien innovaatioiden tekemisen ja järjestelmien sulavan ja kohtuuhintaisen kehittämisen tulevaisuudessa. Modulaarisuus, löyhä kytkentä (esim. mikropalveluarkkitehtuuri), avoin lähdekoodi ja avoimet rajapinnat ja standardit mahdollistavat järjestelmien jatkokehittämisen ja uusien palveluiden integraation olemassa oleviin järjestelmiin kohtuullisilla kustannuksilla.

Modulaarinen kehittäminen mahdollistaa sen, että hanke voidaan pilkkoa useampaan osaan. Tällöin suurempi osa kehitystyöstä voidaan tehdä suomessa, koska pienilläkin toimijoilla on mahdollisuus osallistua järjestelmän jonkin osan kehittämiseen.

Hankinnan jakaminen osiin ei kuitenkaan ole mahdollista mikäli strategisen tason tavoitteina eivät ole alusta alkaen avoimet standardit, avoin lähdekoodi ja modulaariset järjestelmät. Suljettujen järjestelmien suosiminen luo toimittajaloukkuja ja monopoleja sekä edistää lähinnä muutamien ohjelmistoalan jättiläisten liiketoimintaa.

Hankintoihin tarvitaan toisaalta keskusjohtoisuutta tärkeimpien periaatteiden, kuten yhtenäisen arkkitehtuurin ja järkevien rajapintastandardien tuottamiseksi. Samaan aikaan tulee varmistaa, että järjestelmiä kehitetään johdonmukaisesti mutta uudet innovaatiot mahdollistaen.

Modulaarinen ja avointen standardien kautta tapahtuva kehitystyö edellyttää tekijältä arkkitehtuuriosaamista ja omistajuutta. Tämä on organisaation etu, sillä oma asiantuntijuus parantaa sekä kustannustehokkuutta että tarkoituksenmukaisuutta. Toisin sanoen, monet julkisten it-hankintojen epäonnistumiset johtuvat hankkijan riittämättömästä arkkitehtuuriosaamisesta.

Kansalaisten arkaluonteisten tietojen suojasta on huolehdittava. Tämän lisäksi kansalaisille itselleen tulee antaa mahdollisuus nähdä ja hallinnoida omia henkilökohtaisia tietojaan. Nämä tiedot eivät siis saa missään tapauksessa päätyä ulkomaisten tai kotimaisten suuryritysten eikä tiedustelupalveluiden haltuun. Sama koskee myös järjestelmien kansalaisista tuottamaa metadataa.

Open Knowledge Finlandin mukaan ”Esityksessä tulisi paremmin huomioida omadata-aloite (engl. MyData), joka on hallitusohjelman tavoitteita. Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että henkilö voi tallettaa tietojaan tai hyvinvointisovelluksen tuottamia tietoja omatietovarantoon ja antaa suostumuksen siihen, että palvelunantaja saa hyödyntää niitä työtehtävissään. Tietojen tulisi voida kulkea myös toiseen suuntaan. Henkilön tulisi voida myös pystyä helposti siirtämään valtakunnallisiin tietojärjestelmäpalveluihin hänestä tallennetut tiedot itse valitsemilleen tahoille.”

  1. Anonymisointi: tietovarannon hallinnoija voi anonymisoida datan, jonka jälkeen se ei enää sisällä henkilötietoja. Tätä tietoa ei voida yksilöidä kenenkään yhteen henkilöön.
  2. Anonyymin datan avaaminen: tietovarannon hallinnoija voi julkaista yksilöimätöntä tietoa avoimena datana (esim. Trafin avaamat ajoneuvo- ja venerekisterit).
  3. Henkilölle pääsy omaan tietoon: tietovarannon hallinnoija antaa ihmisille pääsyn heitä itseään koskevaan dataan ja nämä voivat halutessaan 4. uudelleenkäyttää omadataa muissa palveluissa, kuten henkilökohtaisissa avustajasovelluksissa.
  4. Henkilö avaa omaa dataansa: ihminen voi joissain tapauksissa luovuttaa omaa henkilötietoaan avoimeksi dataksi vaikkapa vertaistiedoksi kuntoilusovellukseen.
  5. Henkilö avaa anonymisoidun omadatan: henkilö voi luovuttaa oman datansa anonymisoituna esimerkiksi erilaista tutkimusta varten.

(Lähde: Open Knowledge Finland)

Keskitettyjen hankintojen haasteista: tapaus Valtori.

Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori on perustettu vastaamaan julkisten tietotekniikkahankintojen keskittämisestä. Valtion tieto- ja viestintätekniikkakustannusten pelätään kasvavan tulevina vuosina ja Valtorin tarkoituksena on tarjota asiantuntemustaan hankinnoissa ja kilpailuttaa suuret hankinnat keskitetysti. Tällöin hankinnoista voidaan neuvotella paremmin ja saavuttaa myös huokeampi hinta ostettaessa esimerkiksi suurempia määriä ohjelmistojen käyttöoikeuksia yhdellä kertaa.

Ajatus on kaunis, mutta käytännössä tähän liittyy monia ongelmia. Suuret ja monimutkaiset järjestelmät eivät aina ole paras ratkaisu, varsinkaan pienempien organisaatioiden toimintaan. Useasti tietotekniikan puolelta tarvitaan yksinkertainen ja kevyt ohjelma tietyn ongelman ratkaisuun, mutta tilalle saadaankin pahimmillaan monimutkainen, kallis, raskas ja epätarkoituksenmukainen järjestelmä.

Valtorin ongelmana on tarjota kaikille samaa ja usein yliampuvaa palvelua liian kalliilla. Innovatiiviset ja nykyaikaiset ratkaisut puuttuvat ja tilalla on keskitettyä, suuruuden ekonomisia etuja haikailevaa ja vaihtoehdotonta. Tämän sijaan kannattaisi selvittää miten hoitaa monimuotoista ja jopa työntekijän omista laitteista koostuvaa ympäristöä kevyesti ja ketterästi.

Esimerkiksi Valtti-työaseman hinta verrattuna kaupasta ostettuun koneeseen. Valttityöasemassa rauta on halpa kilpailun takia, mutta lisenssit ja taustajärjestelmät eivät, koska kilpailu puuttuu. Suurten hankintojen tuomat edut eivät siis toteudu, koska todellinen uhka vaihdoksesta Microsoft-riippumattomaan ympäristöön puuttuu. Ei ole olemassa Valtti-Linux-työpöytäjärjestelmää tai ilmaista ja avointa Valtti-taustajärjestelmää.

Esimerkiksi Museoviraston kohdalla Valtorin kautta hankittujen palveluiden vuosikustannukset ovat moninkertaiset aikaisemmin hankittuihin järjestelmiin verrattuna.

Valtori perustettiin liian aggressiivisesti ja riittämättömin organisointi- ja johtamisresurssein. Kaikki tuotannontekijät (ihmiset, sopimukset, konesalit jne.) siirrettiin kerralla eikä organisaatio ollut valmis ja kykenevä ottamaan vastaan. Tämä on aiheuttanut organisaation hallitsemattoman ja tehottoman paisumisen pakon edessä.

Valtorin toimintaa on myös ohjattu ja rajoitettu väärin. Valtori ei saa tehdä voittoa ja että siltä on pakko ostaa. Se saa kuitenkin ottaa liikevaihdostaan osuuden. Nämä kannustimet yhdessä johtavat siihen, että kannattaa ostaa ulkoa ja mieluummin kalliilla.

Koska voittoa ei saa tehdä, ei mitään voida investoida tulevaisuus huomioiden. Itse tehdessä ensimmäinen tai ensimmäiset asiakkaat joutuisivat maksamaan kehityskulut myöhempien korjatessa hedelmät. Ulkoa ostettaessa ulkopuolinen firma voi ottaa alkuun hieman takkiin, kun tietää myöhemmin saavansa sen hyvin takaisin korkeiden hintojen ja toimittajaloukun seurauksena.

Mallia Valtorin uudelleenorganisointiin tulisi ottaa vaikkapa isoista konserneista. Niillä on usein vakioitavissa olevien tuotteiden velvoite käyttää sisäistä pörssiä tai ostaa konsernilta, jos ulkopuolelta hankkimalla ei saavuteta riittävän suurta säästöä. Tämä on helppo järjestää esimerkiksi rahoitusinstrumenteilla. Ulkoisen kilpailun mahdollisuus kannustaisi parempaan toimintaan niin ICT-palvelukeskuksissa kuin Valtorissakin. Rahoituspuolella sisäisen pörssin käyttö on vain laajennus tuohon, jolla konserni voi tasata sisäisesti halvemmin ali- ja ylijäämiä sekä säästää välityskuluja verrattuna siihen, että osat tekisivät kokonaisuuden kannalta +-nolla kokoisia, mutta yksittäisen erän kannalta kuluja aiheuttavia toimia.

Pelkkä hintaan tuijottaminen ei tuo autuutta tietojärjestelmien hankinnoissa. Myös käytettävyyteen tulee muistaa kiinnittää huomiota. Tällöin hankintahinta ei ole ainoa tekijä, sillä ohjelmistojen käytettävyys ja toimintavarmuus ovat pidemmällä aikavälillä tarkasteltuina tärkeämpiä. Vaikka hankintahinta saattaakin olla halvempi, monimutkaisten ohjelmistojen opetteluun ja käyttämiseen tarvittava työaika voi olla moninkertainen yksinkertaiseen ratkaisuun verrattuna. Esimerkiksi lääkärit menettävät päivittäin arvokasta työaikaa huonosti toimivan tietotekniikan johdosta [HS 21.4.2016 http://www.hs.fi/kotimaa/art-2000002897372.html]

Mitataanko oikeita asioita?

Hyödyllisten ja tarkoituksenmukaisten tieto- ja viestintätekniikkapalveluiden hankinnoissa tulisi täten huomioida muitakin näkökulmia kuin pelkkä raha. Yksinkertaisin mittari tietojärjestelmien hankinnoille on tietotekniikkakulujen kehityksen seuraaminen. Tämä ei kuitenkaan kerro koko totuutta hankinnan onnistumisesta – halpa ei aina ole hyvää. Juuli Rinta-Hoiska teki kesällä 2016 valtionvarainministeriölle selvityksen Valtorin mittaamisesta. Selvitys ehdottaa, hankintojen onnistumista arvioitaisiin seuraavilta osin: asiakaskokemus, palvelutuotannon laatu ja kustannustehokkuus sekä henkilöstövoimavarojen hallinta. Mittareista ja tutkimuksen tuloksista saa hyvän tiivistetyn yleiskuvan ICT-Palvelukeskusselvityksestä [ICT-Palvelukeskusselvitys sosiaali- ja terveyshuollon uudistuksen näkökulmasta, selvityshenkilöiden loppuraportti, sivut 38-39].

ICT-Palvelukeskusselvityksen loppuraportti toteaa, että uutta teknologiaa hyödyntämällä SOTE-palveluissa voidaan saavuttaa säästöjä. Eri puolella Suomea olevia parhaita käytäntöjä tulisi saada levitettyä koko maan kattaviksi. Erityisesti tietojärjestelmien toimiminen yhdessä sekä yhteisten toimintatapojen kehittäminen tulee olla arvioinnin keskipisteenä. Näin ollen heti saatavat rahalliset hyödyt eivät ole oikea tarkasteltava mittari, sillä merkittävimmät hyödyt tulevat päällekkäisten järjestelmien poistamisesta sekä yhteensopivien tietojärjestelmien toteuttamisesta, jolloin tieto on saatavilla tarpeen mukaan. Tärkein, mutta hankalin mitattava asia löytyy kuitenkin tietotekniikan perimmäisestä tarkoituksesta – ihmisten elämän helpottamisesta. Hyvin suunniteltu tietojärjestelmä vähentää käsin tehtävää työtä ja vapauttaa työaikaa tärkeämpiin ja mielekkäämpiin tehtäviin.

Kustannukset ja säästöt – valinnanvapauden epämääräisyys lisää kustannuksia

Pelkästään sote-ICT:n nykyiset kustannukset ovat n. 550 miljoonaa euroa. Kaavailtujen organisaatiomuutosten toteuttamisen on arvioitu vaativan n. 100-200 miljoonan euron lisäpanostusta seuraavan kymmenen vuoden aikana. Toiminnan kehittämisen lähinnä sote-ICT:n puolella on arvioitu vaativan 1000 miljoonaa euroa.

Valinnanvapauden toteuttaminen lisää näitä kustannuksia vielä entisestään. Tarkkaa summaa ei osata arvioida vielä [http://alueuudistus.fi/documents/1477425/3223876/hallituksen-esitys-sote-ja-maakuntauudistuksesta-2.3.-2017.pdf/05df0eec-7625-435a-b462-667279f2d029 s. 647]. Osittain tämä johtuu siitä ettei valinnanvapaudesta ole yhtenäistä käsitystä hallituksen ja johtavien virkamiesten kesken.

Epämääräisyyden jatkuessa kustannukset kasvavat ja toteutuksen aikataulu pitenee.

Päällekkäisten toimialariippumattomien toimintojen yhdistämisestä on arvioitu saatavan vuositasolla 50-60 miljoonan euron säästöt. Toimialariippuvaisten järjestelmien eli lähinnä sote-ICT:n puolella osalta mahdollisuudet säästöihin toimintoja yhdistämällä ovat paljon suuremmat.

Esimerkiksi Suomen kokoiselle maalle riittäisi yksi modulaarinen potilastieto- ja toiminnanohjausjärjestelmä (esimerkiksi UNA) toteutettuna avoimella lähdekoodilla. Tämä voisi tarkoittaa 2-3 päällekkäisestä apottihankkeesta luopumista. Se olisi pidemmällä tähtäimellä varmin ja kustannustehokkain ratkaisu sekä koituisi myös paikallisen pk-it-teollisuuden hyödyksi. Tämä pieniltä ostaminen pienissä osissa tuottaisi uusia työpaikkoja ja yrityksiä sekä avaisi mahdollisuuden osalle näistä firmoista nousta mukaan kansainväliseen kilpailuun.

Päällekkäisten toimintojen poistamisen lisäksi on spekuloitu 80 miljoonan euron säästöistä vuositasolla pelkästään potilastietojärjestelmien käytettävyyttä parantamalla. Vertailun vuoksi pääkaupunkiseudun yhteisen Apotti-potilastieto- ja toiminnanohjausjärjestelmän kustannushyötylaskelmissa on todettu nykyisten järjestelmien maksavan 10 vuoden ajalla 450 miljoonaa euroa, uuden järjestelmän maksavan 335-430 miljoonaa euroa ja antavan teoreettisen 330 miljoonan euron kustannushyödyn nimenomaan toiminnan tehostumisen kautta, ei kuitenkaan kassavirtana. Näihin esitettyihin säästöarvioihin onkin syytä suhtautua varauksella.

Kuva 1. Apotti-hankkeen kustannushyöty pilkottuna osiin.

Yhteenveto

Sote- ja maakuntauudistuksessa ICT-ratkaisujen vaikutus koko uudistuksen onnistumiseen ja kustannuksiin on merkittävämpi kuin missään uudistuksessa Suomen historian aikana. Maakuntien ICT-ratkaisut vaikuttavat suoraan satojen tuhansien työhön ja miljoonien suomalaisten hyvinvointiin.

Valtorin ja Apotin epäonnistumisista on tärkeä oppia eikä toistaa samoja virheitä ICT-palvelukeskuksen kohdalla. Uudelle organisaatiolle pitää antaa riittävästi aikaa, resursseja ja laadukasta strategista ohjausta.

Miljardit veroeurot tulee suunnata toimiviin ja pitkällä tähtäimellä edullisiin järjestelmiin, mutta myös suomalaisen IT-teollisuuden kehittymisen kannalta järkevästi eli pk-yrityksiltä hankittaviin avoimen lähdekoodin osaratkaisuihin. Tarvitsemme tulevina vuosina kipeästi nykyistä järkevämpiä IT-poliittisia ratkaisuja niin eduskunnassa, hallituksessa kuin maakunnissakin.

Ville Karinen
Janne Parkkila
Mikko Pöri